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商品訊息簡述:

1. 國際間，伴隨著社會經濟發展、人口結構的改變、生活水平和疾病圖譜的變化，各國民眾均開始關注健康、生命與生活照顧的品質，形成大健康產業。

2.台灣老人的失能期間平均長達7年，也就是說臥床接受照顧的時間長達7年，相比於歐美先進國家，老人離世前只臥床2、3週差距甚大。

3.「長照10年計畫2.0」，是依地理區域與人口老化程度推動社區整體照顧模式。

4.貼近長者需求的居家社區服務，由於居家服務員人力嚴重不足，呈現供不應求的情況。

5.台灣長照最主要的困境就是財源不足。

6.轉贏的契機，其實就在於能否針對目前的問題加以改變，並將長照視為一個產業來推動。例如：鼓勵民間參與、打破過往窠臼、減少不必要的管制正妹聊天。

為了因應台灣快速步入老年化社會，政府從2008年開始推動「長照10年計畫」，並在2015年通過長期照護服務法（簡稱長服法）。新政府上台後，更在2016年8月完成「長照10年計畫2.0」規劃，組成長照推動小組，並在2017年中央政府總預算中增加社福支出167億元，展現政府對長照問題的重視。

惟相較於過去的長照模式，以及國外所採行的長照保險方式，新政府對於長照2.0採取以編列政府預算方式，發展在地化、社區化，因地制宜的費洛蒙香水長期照顧服務模式。但是由於經費與人力不足，長照服務追不上人口老化速度，雖然預算有所增加，能否在根本上改變「人少、錢少、責任重」的本質則仍在未定之天。

財富第5波的想望

其實在國際間，伴隨著社會經濟發展、人口結構的改變、生活水平和疾病圖譜的變化，各國民眾均開始關注健康、生命與生活照顧的品質，也對大量增加的老年人口特別的關注。這些老年照護所涉及的各種需求，也形成大健康產業，而其成長速度更超過世界各國GDP成長率，被譽為「無情趣按摩棒限遼闊的兆元產業」，國外媒體更稱這個龐大的銀髮商機為「財富第5波」，吸引大量民間資金的投入。

台灣也無法自外真人娃娃於人口老化的自然發展，而且隨著人口結構的轉變、年齡的增長和醫療技術的發展，民眾的主要疾病已逐漸由急性病症轉化為慢性病，特別是老年人尤甚。也由於老人、失能失智者人數的持續增加與伴隨而來的照護需求，也加重國家、社會與家庭的負擔，甚至排擠掉其他的社福支出。

但是相對的，若能引進國外政府、民眾、企業三贏的模式，並因勢利導，進而引領民間充沛的資金進入長照領域，不但可以形成台灣的「大健康產業」或「銀髮族市場」，解決目前停滯的經濟發展與就業問題，更有助於國家社會整體的發展。

未來台灣在長照應如何發展，是否會成為健保第二，必須不斷的以稅收挹注或增加不樂之捐，還是能從長照2.0跨入大健康產業，邁步向前，可能就要看政府在推動長照2.0能否改變心態、甚至進行法規鬆綁而定了。

台灣失能老人井噴式成長

根據國發會的推估，2015年我國失能人口總數為76萬，其中有48萬人為65歲以上的老年族群；2020年將增加到情趣86萬人，而到2030年失能人口總數更將呈井噴式的成長，達到120萬人，凸顯出台灣長期照護問題的嚴峻。

更嚴重的，就是根據統計，台灣老人的失能期間平均長達7年，也就是說臥床接受照顧的時間長達7年，相比於歐美先進國家，老人離世前只臥床2、3週。此種巨大的差異，更凸顯出台灣老年照護面臨比歐美國家更長照護期間的考驗，同時也代表更高的費用負擔。例如：根據衛福部統計，2014年65歲以上老人（占12％）醫療費用共花費2,065億元，占總醫療費用三成七，平均每人年花7.3萬元。在台灣即將競爭優勢步入超高齡社會之際，健保財務勢必會有所不足，也因此若要發展長照勢必要另闢財源，否則將無以為繼。若政府無法提供家屬協助，老年照護的擔子落到家屬身上，其所帶來的問題將遠超過嬰幼兒照護所可能帶來的問題，因為照顧老人較照顧嬰兒所面臨的問題，只有更多，不會更少。而照護重擔若落到無法承擔的家屬，其後果就是國內外不時出現的人倫悲劇。

而在與台灣社會發展類似的日本，還出現「白天上班，晚上看護配偶或長輩」的「隱形照顧」類型民眾，日本政府估計全日本約有1千3百萬人（約相當於日本總人口的1/10）。若這些民眾離職回家照護長者，不可避免的會衍生出經濟安全問題。為此，日本首相安倍晉三在2015年9月底宣布，安倍經濟學「新三支箭」的第三支箭，就是要打造工作與介護(長照)兼顧的社會，達到零介護離職的目標。

雖然日本已經導入長照保險制度，並由政府、民眾與企業一起解決老年長照的問題，但隱形照護現象凸顯出長照問題不僅僅是個別家庭的問題，更是整個國家社會的問題，攸關社會與經濟的發展，不能有所輕忽。

台灣長照1.0到2.0

由於台灣從傳統農業社會轉型到工商業社會，傳統家庭觀念與價值仍有所保留，因此台灣過去對老年照護並不是特別重視，一直到1998年中和市慈民安養中心大火燒死11位老人，才促使政府開始重視建立老人長期照護體系。為此，民進黨執政時首先提出「建構長期照護體系先導計畫」(2000～2002)，並在2007年推出「建構長期照顧體系10年計畫」，而在馬政府上台後，並未打掉重練，仍在2008年正式實施。

按規劃，10年計畫將在2016年落日，2017年起就要銜接長照保險。為此，馬政府推動長期照護服務法（簡稱長服法）與長期照護保險法的立法，不過由於藍綠政策與理念上的差異，長服法雖在2015年5月完成立法，並將於2017年5月正式實施，但長照保險法則仍卡在立法院，短期內應無解套的可能。

而在長服法立法後，衛福部從2015年9月起至2018年底推動「長照量能提升計畫」，將對象延伸到50歲以下身障者，希望在3年內，提高服務量能，先讓1/3到一半的長者及身障者都能使用，未來再開放全民。

新政府上台後，則積極規劃建立優質、平價、普及的「長照10年計畫2.0」，推動社區整體照顧模式，也就是在社區分級建立長照據點，依地方人口密度、地理區域與人口老化程度，分為：A級旗艦店（社區整合型服務中心）。B級專賣店（複合型日間服務中心）。C級柑仔店（巷弄長照站）。

此外長照2.0還將擴大照護對象，涵蓋49歲以下失能、身心障礙者、50歲以上輕微失智者、家庭照顧者，以及55歲以上失能平地原住民。

為此長照2.0計畫投入新台幣3百30億元，第一步預計投入1百億元，先建構居家服務，納入失能、失智等患者，由居服員到家中幫忙，長者也可至日照中心接受照顧。此外原本長照服務只包括長者「失能」部分；2.0版則新增對「失智症」照顧的服務，將逐步納入瑞智學堂、互助家庭，提高照顧技巧的訓練。而為配合此長照政策並充實長照服務發展基金財源，2017年中央政府預算中，增幅最大的就是社福預算，凸顯出新政府推動長照的決心。

台灣長照10年計畫

根據長服法之規定，台灣長照服務可以分為居家式、社區式、機構住宿式、家庭照顧者支持服務以及其他經中央主管機關公告之服務方式等5大類。其中居家式照護又分為居家護理（由健保給付）、居家服務（由長照10年計畫提供）、以及居家喘息等類型。

至於社區式服務則可以分為衛政與社政兩種體系。不論衛政與社政，都包括日間照護，但是社政還提供小規模多機能服務與夜間托顧服務。至於機構住宿式服務，則以受照顧者入住之方式，提供全時照顧或夜間住宿等服務。此等機構，在衛政體系下有護理之家以及喘息服務（陽光假期），而在社政體系之下，則有長期照護機構、養護中心、失智症機構、安養機構以及團體家屋等。

除此之外，還有根據身心障礙者保護法所成立的身心障礙機構、榮民體系機構、以及老人福利服務中心等。提供的服務包括：派送居服員到家中的居家服務、輔具服務、獨居關懷、獨居送餐、電話關懷、老人學苑、諮詢服務、生命線以及復康巴士等。

其中，使用項目最高者是居家服務，有68.5％；第二名是喘息服務(62.3％)，第三則是交通接送(39.5％)。但是對於機構式服務，民眾接受程度則仍然較低。根據2015年衛福部老人福利機構資源分布的統計，整體長照機構有59,490個床位，但是只收了45,996人，也就是說收容率才77.3％，其中都會地區接受層度較高（例如：台北市、新竹市、台中市、台南市等都高達80％以上），但是都市化較低的地區接受層度則較低（例如：花蓮縣、連江縣，金門縣等都低於70％）。

相對於機構服務的供過於求，真正貼近長者需求的居家社區服務則由於居家服務員人力嚴重不足、復康巴士等協助家庭照顧的服務也無法滿足需求，呈現供應不暇的情況。根據衛福部2015年的統計，全國提供的所有居家社區服務僅有48,448人。其中居家服務44,083人；日照中心3,601人；失智老人日照中心584人；家庭托顧180人。

而若將長照機構及居家社區服務所服務人數加總，目前政府所核可的長照體系只能照顧9.4萬人，相較於2015年整體失能人數76萬人，或是65歲以上的280萬人，凸顯長照的嚴重不足。就以失能者而言，還有66.6萬失能者沒有辦法獲得政府提供的任何服務，只能靠家屬自己照顧。也無怪乎從長照10年計畫正式開始開跑的2008年至2015年，外籍看護工人數從16.5萬人增至21.7萬人，8年間暴增5.2萬人。

但是扣除外籍看護工照顧的21.7萬人後，仍有約6成(44.8萬人)的失能者既無法獲得各級政府的長照服務支援、也沒有辦法獲得外籍看護工的幫忙，只能由失能者家屬自行苦撐。

雖然居家服務員人數在8年中幾乎翻倍，從22,392人增加到43,584人。但根據衛福部2016年實施長照保險涵蓋率70％推估，居服員缺額高達30,912人，受限於薪資低、工時破碎、工作辛苦與長期發展的限制，以致年輕人雖然面臨低薪與高失業率的問題，仍不願投入長照，甚至長照還被戲稱為以台語發音的「常常走人」，凸顯出長照人力短缺問題的嚴重性。

另外，長照機構原本就面臨照服員人力不足的問題，但是勞動部卻將長照產業當成製造業加以規範，不斷進行勞動檢查，反而限制長照服務的提供。隨著勞動部端出7天休1天的「一例一休」規定，更對需要使用大量照顧人力的長照業者造成挑戰。（本文作者為政治大學法律系教授）

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